VS en Europa kijken naar Russische middelen om Oekraïne te helpen nu de financiering opdroogt

De regering-Biden signaleert stilletjes nieuwe steun voor het in beslag nemen van meer dan 300 miljard dollar aan activa van de Russische centrale bank die in westerse landen zijn opgeslagen, en is dringende besprekingen begonnen met bondgenoten over het gebruik van de fondsen om de oorlogsinspanningen van Oekraïne te ondersteunen op een moment dat de financiële steun afneemt, aldus aan hoge Amerikaanse en Europese functionarissen.

Tot voor kort had minister van Financiën Janet L. Yellen betoogd dat zonder actie van het Congres het in beslag nemen van de fondsen “niet iets was dat wettelijk toegestaan ​​was in de Verenigde Staten.” Er bestaat ook bezorgdheid onder sommige Amerikaanse topambtenaren dat landen over de hele wereld zouden aarzelen hun geld bij de New York Federal Reserve, of in dollars, te bewaren als de Verenigde Staten een precedent zouden scheppen voor het in beslag nemen van het geld.

Maar de regering is, in coördinatie met de Groep van Zeven Industrielanden, opnieuw gaan kijken of zij gebruik kan maken van haar bestaande autoriteiten of dat zij actie moet ondernemen in het Congres om de fondsen te gebruiken. De steun voor dergelijke wetgeving in het Congres neemt toe, wat de regering-Biden het optimisme geeft dat zij de noodzakelijke autoriteit zou kunnen krijgen.

De gesprekken tussen de ministers van Financiën, centrale bankiers, diplomaten en advocaten zijn de afgelopen weken geïntensiveerd, zeiden functionarissen, waarbij de regering-Biden Groot-Brittannië, Frankrijk, Duitsland, Italië, Canada en Japan onder druk zette om tegen 24 februari, de tweede februari, met een strategie te komen. verjaardag van de invasie.

De meer dan 300 miljard dollar aan Russische activa die ter discussie staan, zijn al meer dan een jaar buiten de controle van Moskou. Na de invasie van Oekraïne gebruikten de Verenigde Staten, samen met Europa en Japan, sancties om de tegoeden te bevriezen, waardoor Rusland de toegang tot zijn internationale reserves werd ontzegd.

Maar het in beslag nemen van de activa zou de zaak een belangrijke stap verder brengen en zorgvuldige juridische overweging vereisen.

President Biden heeft de strategie nog niet ondertekend, en veel details blijven onderwerp van verhitte discussies. Beleidsmakers moeten bepalen of het geld rechtstreeks naar Oekraïne zal worden gesluisd of op andere manieren in zijn voordeel zal worden gebruikt.

Ze bespreken ook welke soorten vangrails met de fondsen in verband kunnen worden gebracht, bijvoorbeeld of het geld alleen kan worden gebruikt voor wederopbouw- en begrotingsdoeleinden ter ondersteuning van de Oekraïense economie, of dat het – zoals de fondsen waar het Congres over debatteert – direct kan worden besteed aan de militaire inspanning.

De discussies hebben een grotere urgentie gekregen sinds het Congres er niet in slaagde vóór het einde van het jaar een akkoord te bereiken over het verlenen van militaire hulp. Dinsdag hebben de wetgevers een laatste wanhopige poging opgegeven, te midden van een patstelling over de Republikeinse eisen dat alle hulp gekoppeld zou worden aan een hardhandig optreden tegen de migratie over de Amerikaanse grens met Mexico.

Dat meldde de Financial Times eerder dat de regering-Biden tot de mening was gekomen dat het in beslag nemen van Russische bezittingen haalbaar was onder het internationaal recht.

Een hoge regeringsfunctionaris zei deze week dat zelfs als het Congres uiteindelijk een overeenkomst zou bereiken om te betalen voor meer wapens voor Oekraïne en hulp aan zijn regering, de eroderende steun voor de oorlogsinspanningen onder de Republikeinen en de steeds precairdere militaire positie van Oekraïne duidelijk zou maken dat een alternatieve bron van financiering was dringend nodig.

Amerikaanse functionarissen hebben gezegd dat de huidige financiering voor de Oekraïners bijna is uitgeput, en dat ze zich inspannen om manieren te vinden om het land van artillerierondes en luchtverdediging te voorzien. Nu Europa’s eigen belofte van nieuwe fondsen ook vastzit, wordt er over een verscheidenheid aan nieuwe ideeën gedebatteerd over hoe de Russische activa kunnen worden gebruikt, door er rechtstreeks in te duiken, ze te gebruiken om leningen te garanderen of de rente-inkomsten die ze verdienen te gebruiken om Oekraïne te helpen.

“Deze hoeveelheid geld waar we het hier over hebben is simpelweg baanbrekend”, zegt Philip Zelikow, een ambtenaar van het ministerie van Buitenlandse Zaken in beide regeringen van Bush en een senior fellow aan de Hoover Institution van Stanford University. “De strijd om dit geld die plaatsvindt, is in sommige opzichten feitelijk de essentiële campagne van de oorlog.”

Het in beslag nemen van zo’n grote som geld van een andere soevereine natie zou zonder precedent zijn, en een dergelijke actie zou onvoorspelbare juridische gevolgen en economische gevolgen kunnen hebben. Het zou vrijwel zeker leiden tot rechtszaken en vergeldingsmaatregelen vanuit Rusland.

De Oekraïense president Volodymyr Zelenski verwees vorige week in een videotoespraak tot zijn land naar de discussies en zei dat “de kwestie van bevroren tegoeden een van de zeer belangrijke beslissingen was die aan bod kwamen” tijdens zijn recente gesprekken in Washington. Hij leek te suggereren dat het geld naar wapenaankopen zou moeten gaan, en voegde eraan toe: “De bezittingen van de terroristische staat en zijn dochterondernemingen moeten worden gebruikt om Oekraïne te steunen, om levens en mensen te beschermen tegen Russische terreur.”

Als teken dat sommige Europese landen klaar zijn om verder te gaan met het in beslag nemen van Russische bezittingen, hebben Duitse aanklagers deze week aangegeven beslag gelegd op ongeveer $ 790 miljoen van de bankrekening in Frankfurt van een Russisch financieel bedrijf waarop EU-sancties van toepassing waren.

De regering-Biden heeft in het openbaar weinig over de onderhandelingen gezegd. Op het ministerie van Buitenlandse Zaken zei Matthew Miller, een woordvoerder, dinsdag: “Het is iets waar we naar hebben gekeken. Er blijven een soort operationele vragen over, en juridische vragen. Hij zei dat hij niet meer informatie had.

Zeer weinig van de Russische activa, volgens sommige schattingen zo’n 5 miljard dollar, is in handen van Amerikaanse instellingen. Maar een aanzienlijk deel van de Russische buitenlandse reserves wordt aangehouden in Amerikaanse dollars, zowel in de Verenigde Staten als in Europa. De Verenigde Staten hebben de macht om toezicht te houden op transacties waarbij hun munt betrokken is, en om hun sancties te gebruiken om in dollars luidende activa te immobiliseren.

Er wordt aangenomen dat het grootste deel van de Russische deposito’s zich in Europa bevindt, ook in Zwitserland en België, die geen deel uitmaken van de Groep van Zeven. Als gevolg daarvan zijn er diplomatieke onderhandelingen aan de gang over de manier waarop toegang kan worden verkregen tot deze fondsen. aangehouden in euro’s en andere valuta’s.

Amerikaanse functionarissen waren verrast dat president Vladimir V. Poetin de fondsen vóór de invasie in Oekraïne niet had gerepatrieerd. Maar in interviews van het afgelopen jaar hebben ze gespeculeerd dat de heer Poetin niet geloofde dat de fondsen in beslag zouden worden genomen, omdat ze onaangeroerd bleven na zijn invasie en annexatie van de Krim in 2014. En het terugbrengen van de fondsen naar Rusland zou iets heel anders zijn geweest. Na de tip dat er een invasie op handen was, ontkende Poetin krachtig de Amerikaanse en Britse beschuldigingen dat hij zich voorbereidde op militaire actie.

Een functionaris van de Groep van Zeven zei dat de coalitie een verscheidenheid aan opties heeft overwogen voor het gebruik van de Russische bezittingen, met als doel een gezamenlijk voorstel naar voren te brengen rond de tweede verjaardag van de oorlog, wanneer veel topfunctionarissen in Duitsland bijeen zullen komen voor de Veiligheidsconferentie München. De eerste debatten waren gericht op wat toelaatbaar zou zijn onder het internationaal recht en onder de nationale wetten van elk land, waarbij de waarschijnlijke juridische reacties en vergeldingsmaatregelen van Rusland in ogenschouw werden genomen.

Eerder dit jaar zeiden Amerikaanse functionarissen dat ze dachten dat de bevroren tegoeden zouden kunnen worden gebruikt als hefboom om Rusland aan de onderhandelingstafel te dwingen voor een staakt-het-vuren; vermoedelijk zou Moskou in ruil daarvoor toegang krijgen tot een deel van zijn bezittingen. Maar Rusland heeft geen interesse getoond in dergelijke onderhandelingen, en nu beweren functionarissen dat het gebruik van de fondsen Moskou ertoe kan aanzetten om naar de onderhandelingstafel te gaan.

Tot de opties die westerse landen hebben besproken behoren het direct in beslag nemen van de activa en het overdragen ervan aan Oekraïne, waarbij de rente en andere winsten uit de activa die worden aangehouden bij Europese financiële instellingen worden gebruikt ten gunste van Oekraïne, of de activa worden gebruikt als onderpand voor leningen aan Oekraïne.

Daleep Singh, een voormalig topfunctionaris van de Biden-regering, suggereerde dit jaar in een interview dat de geïmmobiliseerde reserves op een geblokkeerde rekening zouden moeten worden geplaatst waartoe het Oekraïense ministerie van Financiën toegang zou kunnen hebben en dat ze zouden kunnen worden gebruikt als onderpand voor nieuwe obligaties die Oekraïne zou uitgeven.

Als Oekraïne de schuld met succes kan terugbetalen – over een periode van tien tot dertig jaar – zou Rusland mogelijk zijn bevroren tegoeden terug kunnen krijgen.

“Als ze niet kunnen terugbetalen, denk ik dat Rusland daar waarschijnlijk iets mee te maken heeft”, zegt de heer Singh, die nu de belangrijkste mondiale econoom is bij PGIM Fixed Income. “En dus heeft Rusland op die manier belang bij de opkomst van Oekraïne als een soevereine, onafhankelijke economie en land.”

Het vinden van een solide juridische onderbouwing is een van de grootste uitdagingen voor beleidsmakers geweest bij het beslissen hoe verder te gaan.

Voorstanders van het in beslag nemen van Russische bezittingen, zoals de heer Zelikow en voormalig minister van Financiën Lawrence Summers, hebben betoogd dat landen die Russische bezittingen bezitten het recht hebben om hun verplichtingen jegens Rusland op te zeggen en die bezittingen aan te wenden voor wat Rusland verschuldigd is vanwege zijn schending van het internationaal recht onder de het zogenoemde internationaal recht inzake tegenmaatregelen van de staten. Zij merken op dat na de invasie van Koeweit door Irak in 1990 50 miljard dollar aan Iraakse fondsen in beslag werd genomen en via de Verenigde Naties werd overgedragen om de slachtoffers in Irak en andere landen te compenseren.

Robert B. Zoellick, de voormalige president van de Wereldbank, heeft de Groep van zeven ministers van Financiën duidelijk gemaakt dat zolang zij eensgezind handelen, het in beslag nemen van Russische activa geen impact zou hebben op hun valuta of de status van de dollar. Hij suggereerde dat het onwaarschijnlijk is dat andere landen hun geld overhaast in een andere munt, zoals de Chinese renminbi, zullen storten.

“Bij reservemunten is het altijd een kwestie van wat je alternatieven zijn,” zei de heer Zoellick, die ook ambtenaar bij het ministerie van Financiën en Buitenlandse Zaken was.

Een van de obstakels in de Verenigde Staten voor het in beslag nemen van Russische bezittingen was de opvatting binnen de regering-Biden dat om dit op wettige wijze te kunnen doen een besluit van het Congres nodig zou zijn. Op een persconferentie in Duitsland vorig jaar benadrukte mevrouw Yellen deze bezorgdheid.

“Hoewel we hiernaar gaan kijken, zou het in de Verenigde Staten nu niet legaal zijn als de regering deze statuten in beslag neemt”, zei mevrouw Yellen. “Het is niet iets dat wettelijk is toegestaan ​​in de Verenigde Staten.”

Sindsdien staat mevrouw Yellen echter meer open voor het idee om beslag te leggen op Russische bezittingen om Oekraïne te helpen.

Fracties van het Congres hebben eerder geprobeerd bepalingen aan de jaarlijkse defensiewet toe te voegen om het ministerie van Justitie in staat te stellen Russische bezittingen in beslag te nemen die toebehoren aan functionarissen onder sancties en de opbrengsten uit de verkoop van die bezittingen naar Oekraïne te sluizen om de wapens te helpen betalen. Maar de inspanningen zijn mislukt vanwege de bezorgdheid dat de voorstellen niet grondig zijn doorgelicht.

Nu Oekraïne bijna geen geld meer heeft en geen munitie meer heeft, zou het debat over hoe meer hulp kan worden verleend, kunnen verschuiven van een juridische kwestie naar een morele kwestie.

“Je kunt het precedentiële punt begrijpen dat wordt gemaakt door degenen die niet geloven dat er beslag moet worden gelegd op de activa”, zegt Mark Sobel, een voormalig ambtenaar van het ministerie van Financiën die nu de Amerikaanse voorzitter is van het Official Monetary and Financial Institutions Forum. “Gezien schermutselingen en oorlogen op veel plekken zou je gemakkelijk kunnen beweren dat een dergelijk precedent uit de hand zou kunnen lopen.”

De heer Sobel betoogde echter dat de barbaarsheid van de Russische acties het gebruik van zijn bezittingen rechtvaardigde om Oekraïne te compenseren.

“Volgens mij dicteert de mensheid dat deze factoren zwaarder wegen dan het argument dat het in beslag nemen van de activa ongekend zou zijn, simpelweg omdat het gruwelijke en ondoorgrondelijke gedrag van Rusland krachtig moet worden bestraft,” zei hij.

Erik Schmitt, Michaël Crowley En Karoun Demirjian bijgedragen rapportage uit Washington.